環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng))改革再起步。在近日召開(kāi)的全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)政府信息公開(kāi)工作會(huì)議上，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢公開(kāi)表示，環(huán)評(píng)作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，其體制機(jī)制亟須完善。
他進(jìn)一步指出，環(huán)評(píng)改革的基本思路是，依法依規(guī)嚴(yán)格環(huán)評(píng)，加大信息公開(kāi)和公眾參與力度，不斷改進(jìn)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)審批決策體系，不斷完善環(huán)評(píng)各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化環(huán)評(píng)職能、機(jī)構(gòu)、編制建設(shè)。
為此環(huán)保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動(dòng)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》)，實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過(guò)程三公開(kāi)，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全部完成脫鉤改制，并開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查。
“上述改革措施如果能夠真實(shí)落實(shí)，將對(duì)完善環(huán)評(píng)制度起到非常關(guān)鍵的作用。”一位地方環(huán)保廳官員對(duì)本報(bào)記者指出，同時(shí)環(huán)評(píng)改革的一個(gè)難題，即未批先建問(wèn)題非常突出，希望在未來(lái)的《環(huán)評(píng)法》修訂中對(duì)此加大處罰力度。
未批先建的法律急待修訂
周生賢表示，將推動(dòng)修訂《環(huán)評(píng)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境損益分析，研究建立環(huán)境保護(hù)成本合理分?jǐn)倷C(jī)制。
“《環(huán)評(píng)法》從2003年出臺(tái)頒布并實(shí)施，至今已有近十年，對(duì)從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對(duì)未批先建項(xiàng)目缺少實(shí)質(zhì)性的約束，讓環(huán)保部門(mén)飽受責(zé)罵，但實(shí)際上問(wèn)題不在于環(huán)保部門(mén)，而在于《環(huán)評(píng)法》第31條是一條惡法。”前述地方環(huán)保廳官員對(duì)本報(bào)記者指出。
根據(jù)《環(huán)評(píng)法》第31條，對(duì)未批先建情形，由環(huán)保部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。
“依據(jù)上述規(guī)定，未批先建的企業(yè)回旋余地很大，只要限期補(bǔ)辦了，環(huán)保部門(mén)還不能對(duì)其進(jìn)行罰款，《環(huán)評(píng)法》有何威懾力可言？”環(huán)保部的一位官員分析稱(chēng)，“31條”應(yīng)修改為限期補(bǔ)辦，并可予以罰款。
該官員進(jìn)一步指出，按照目前罰款上限不過(guò)20萬(wàn)的規(guī)定，對(duì)很多央企、國(guó)企動(dòng)輒上億甚至幾十億的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，先批后建要影響進(jìn)度和工期，未批先建最多才罰20萬(wàn)，還真不如先開(kāi)工再說(shuō)，這實(shí)際在變相鼓勵(lì)企業(yè)未批先建。
這一條款的危害不限于此。前述地方環(huán)保廳官員認(rèn)為“31條”中的“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)”中暗藏玄機(jī)，“如果在補(bǔ)辦環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目根本不能、不應(yīng)上馬時(shí)，環(huán)保部門(mén)能否真正否決這些項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目大?。?rdquo;“實(shí)際上很難，這暗示企業(yè)可以先上車(chē)，后買(mǎi)票”，環(huán)評(píng)制度的預(yù)防作用蕩然無(wú)存。
對(duì)此，業(yè)界一直呼吁盡快修訂第31條。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、曾參與環(huán)境評(píng)價(jià)法起草的王燦發(fā)表示，建議在修法時(shí)明確規(guī)定，對(duì)于未批先建的項(xiàng)目，即使補(bǔ)辦了環(huán)評(píng)手續(xù)，如果該項(xiàng)目違反有關(guān)法律法規(guī)或者政府規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)也不應(yīng)該批準(zhǔn)其環(huán)評(píng)報(bào)告。
同時(shí)，前述環(huán)保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業(yè)“不放在眼里”，應(yīng)提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據(jù)項(xiàng)目投資額的一定比例來(lái)確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業(yè)在環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)守法”。
環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收三公開(kāi)
周生賢在談到環(huán)評(píng)信息公開(kāi)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)將修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，細(xì)化和規(guī)范公眾參與的內(nèi)容和程序，創(chuàng)新公眾參與的組織形式，擴(kuò)大參與范圍和有效性。
《暫行辦法》制訂于2006年，不少內(nèi)容已經(jīng)不能滿足形勢(shì)的需要。在前述地方環(huán)保廳官員看來(lái)，環(huán)境信息的公開(kāi)是公眾參與環(huán)評(píng)的前提，可是根據(jù)《暫行辦法》，公眾無(wú)論是參與規(guī)劃環(huán)評(píng)，還是參與項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，只需公布環(huán)評(píng)報(bào)告的部分信息，“可以而不是必須”將環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本予以公開(kāi)。
同時(shí)，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規(guī)定和制度保障，沒(méi)有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實(shí)施程序，導(dǎo)致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。
對(duì)此，環(huán)保部西南督查中心程為曾經(jīng)公開(kāi)表示，在西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾參與形式較單一，多為問(wèn)卷調(diào)查方式，不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取相應(yīng)的信息交流方式；有些建設(shè)項(xiàng)目在向公眾告知對(duì)環(huán)境可能造成的影響時(shí)，避重就輕、避實(shí)就虛，企圖蒙混過(guò)關(guān)；項(xiàng)目潛在的不利因素沒(méi)有及時(shí)公布，公眾提出的問(wèn)題不能及時(shí)反饋。
“《暫行辦法》應(yīng)盡快修訂，應(yīng)強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目的信息公開(kāi)，細(xì)化公眾參與的程序和方法，明確項(xiàng)目業(yè)主對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋責(zé)任。”前述地方環(huán)保廳官員表示。
根據(jù)環(huán)保部的部署，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)的受理和審批中，未來(lái)要將建設(shè)單位開(kāi)展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實(shí)性以及公眾意見(jiàn)采納情況作為審查重點(diǎn)。
周生賢表示，將進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)，實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過(guò)程三公開(kāi)，即項(xiàng)目受理情況和報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本公開(kāi)，項(xiàng)目審批情況和政府承諾公開(kāi)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)和驗(yàn)收文件公開(kāi)。
從2012年9月1日起，各級(jí)環(huán)保部門(mén)受理項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，在本部門(mén)網(wǎng)站上向社會(huì)公布項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本。
2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全脫鉤
在上述兩項(xiàng)主要改革措施之外，周生賢還表示，未來(lái)將推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作要全部完成。
根據(jù)環(huán)保部2011年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)共1162家，環(huán)評(píng)專(zhuān)職技術(shù)人員達(dá)30000余人，其中環(huán)評(píng)工程師9000余人。在環(huán)境保護(hù)部2010年6月發(fā)布的《關(guān)于2009年環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)抽查情況的通報(bào)》顯示，75家被抽查的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，30家出現(xiàn)了質(zhì)量和管理問(wèn)題，比例高達(dá)四成。
“這些質(zhì)量存在問(wèn)題的環(huán)評(píng)為什么還能通過(guò)。”一位不愿公開(kāi)姓名的環(huán)保專(zhuān)家指出，這在很大程度上和環(huán)評(píng)編制單位與環(huán)評(píng)審批單位具有行政隸屬關(guān)系有關(guān)。
“根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在1162家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)有576家，其中掛靠在各級(jí)環(huán)保系統(tǒng)的有333家。”一位接近環(huán)保部的專(zhuān)家對(duì)本報(bào)記者透露。
在前述地方環(huán)保廳官員看來(lái)，如果環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的這種體制不改變，環(huán)評(píng)審批的公正性就難以保障，環(huán)評(píng)的審批較容易受到利益和關(guān)系干擾。從改革方向來(lái)看，應(yīng)讓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保行政部門(mén)不會(huì)脫鉤，成為真正獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的市場(chǎng)主體。
為此，環(huán)保部于2010年6月8日印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，要求每個(gè)省區(qū)都至少提出1家單位參加試點(diǎn)，并于2011年6月25日之前上報(bào)。
《通知》要求，參加試點(diǎn)的事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通過(guò)改革，形成具有獨(dú)立法律地位的企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。行政主管部門(mén)及其所屬的公益性事業(yè)單位不得參股，在職人員不得兼任改革后環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的法定代表人和專(zhuān)職環(huán)評(píng)人員。
根據(jù)環(huán)保部的要求，試點(diǎn)單位可以自主選擇改革方式。對(duì)不以環(huán)評(píng)為主業(yè)，主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，鼓勵(lì)其將從事環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的部門(mén)分離出來(lái)，并依法組建企業(yè)；對(duì)主要從事環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位，鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)制為企業(yè)。
但地方申報(bào)情況并不積較。根據(jù)環(huán)保部2010年11月12日印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革試點(diǎn)工作的有關(guān)通知》顯示，第一批試點(diǎn)單位名單僅有18家，其中包括中國(guó)環(huán)科院、環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心、環(huán)保部南京環(huán)科所、環(huán)保部華南環(huán)科所。
2012年，環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革第二批試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，公布了第二批79家試點(diǎn)單位名單，其中江蘇試點(diǎn)最多，一省試點(diǎn)單位達(dá)27家。
“由于涉及到人員編制、辦公場(chǎng)地等關(guān)系，試點(diǎn)單位將有3年的過(guò)渡期，3年期一過(guò)，這些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將徹底脫離環(huán)保系統(tǒng)，成為獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。”一位試點(diǎn)地區(qū)環(huán)保廳官員對(duì)本報(bào)記者介紹，到2015年333家環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全部脫鉤，難度不小。
此外，環(huán)保部從2011年8月已經(jīng)開(kāi)始開(kāi)展對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，檢查至2013年12月結(jié)束。
“檢查工作分為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自查、省級(jí)環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查、我部組織抽查、復(fù)查，以及總結(jié)五個(gè)階段。”環(huán)保部的一位官員對(duì)本報(bào)介紹，在抽查階段，抽查范圍包括全國(guó)甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和部分規(guī)模較大的乙級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，總數(shù)不低于500家。